Start Omhoog

Citaten uit

Het risico van ongewenste adviezen

Guus Berkhout, NRC 29 november 2003

Kent Nederland nog wel onafhankelijke deskundigen?

Adviseurs moeten niet op de stoel van de politiek gaan zitten, en de politiek niet op de stoel van deskundigen. Helaas is de praktijk anders, constateert Guus Berkhout.

Jaarlijks geven ministeries, provincies en gemeenten miljarden euro's uit aan adviezen van deskundigen. Die adviezen moeten ervoor zorgen dat de politiek goede beslissingen neemt, beslissingen die in het belang zijn van ons land.

Maar grote politieke of economische belangen maken dat de conclusies van deze adviezen vaak van te voren al vastliggen. De 'onafhankelijke' deskundigen worden geacht een advies af te leveren dat de gewenste conclusies ondersteunt. Ze moeten, hoe dan ook, naar het gewenste resultaat toewerken. Vaak gaan deskundigen door de knieŰn. De druk wordt hun te groot. Degenen die toch hun rug recht houden, wordt op zijn zachtst gezegd het leven ongemakkelijk gemaakt. In ieder geval kunnen ze een vervolgopdracht wel vergeten. De vraag is, of Nederland nog wel onafhankelijke deskundigheid kent.

Juist in democratische processen speelt het delen van kennis en informatie een sleutelrol. Dat betekent dat politici en belanghebbenden tijdig moeten worden voorzien van relevante informatie. Anders kunnen we geen verantwoorde beslissingen nemen. Voor een beter functionerende democratie moeten we dus in de eerste plaats goed ge´nformeerd zijn. Informatie is dÚ grondstof van de kennissamenleving en kennis is nodig om al die informatie om te zetten in nuttige daden.
[...]
De praktijk laat zien dat voor het zorgvuldig verzamelen, bewerken, analyseren en inzichtelijk presenteren van allerlei informatie steeds meer hulp van onafhankelijke deskundigen nodig is.

In Nederland schort het niet aan deskundige adviseurs, maar hun onafhankelijkheid wordt niet altijd op prijs gesteld, zeker niet door de overheid.

Ik heb dat zelf ervaren als voorzitter van een adviescommissie die in 2000 door het kabinet werd ingesteld om een oordeel te geven over de nieuwe geluidsnormen voor Schiphol. Dit naar aanleiding van felle kritiek van de Tweede Kamer. In naam was de commissie onafhankelijk, maar in werkelijkheid werden we beschouwd als een wetenschappelijke fašade voor reeds uitgestippeld politiek beleid dat zeer omstreden was. Toen bleek dat de bevindingen van de commissie de politiek niet uit kwamen, werden ze niet alleen genegeerd, maar ook gemanipuleerd. Al snel bleek dat niet van ons werd verlangd dat wij het beleid van minister Netelenbos kritisch zouden analyseren, maar zouden aanprijzen en goedkeuren. Om de onafhankelijkheid voor de buitenwereld te onderstrepen, werd in het instellingsbesluit van de commissie aangegeven geen ambtenaren van de betrokken ministeries deel te laten uitmaken van de commissie. Ook benadrukte de minister in een eerste gesprek het grote belang dat het adviesproces volledig onafhankelijk en in alle openheid zou dienen plaats te vinden. Een goed begin dus.

Ook de Tweede Kamer had zich onafhankelijk opgesteld.
[...]
Minister Netelenbos wilde haar plannen koste wat kost doorzetten en stelde de Kamer voor om de zaak door onafhankelijk deskundigen grondig te laten uitzoeken.

Maar het zinde haar niet toen het eerste advies van de commissie in januari 2001 zonder voorbehoud de Kamer gelijk gaf. Het oude stelsel beschermt veel beter tegen geluidsoverlast dan het nieuwe, aldus de commissie. Dat stond dus haaks op haar politieke beloften. Toch lukte het de minister de Kamer te overtuigen om akkoord te gaan met haar wetsvoorstel. Dit keer werd beloofd dat de commissie de evaluatie op onafhankelijke wijze mocht gaan uitvoeren. Immers, aldus de minister, mochten er inderdaad zwakheden blijken dan konden die later alsnog worden bijgesteld. De Kamer slikte dat. Uiteindelijk bleek dat ook dÝe opdracht een fopspeen was.

[...]

Schiphol heeft zijn vijfde baan gekregen, maar de omwonenden van Schiphol zijn door de overheid gewoon voor de gek gehouden.
[...]
Nu was er gekozen voor een traject van misleiding en halve waarheden. Daar wilde ik niet aan meewerken. De commissie gaf in november 2002 haar opdracht terug.
[...]

Vanaf het eerste kritische rapport van de commissie in januari 2001 is het politieke proces van be´nvloeding stap voor stap opgevoerd. Ik vat de ministeriŰle be´nvloedingsstrategie samen met de gefaseerde aanpak van de drie O's:

onder druk zetten,

onjuist citeren en

op de persoon spelen.

Er is van meet af aan getracht teksten in het advies inhoudelijk te veranderen. Ik kan me nog goed de aanbieding van het tweede advies in juni 2001 herinneren alwaar de minister bij het lezen van de definitieve samenvatting uitriep:

,,Ja maar professor, hier kan ik niets mee''.

Ze schoof het rapport terug en vroeg om een andere formulering. Ik schoof het rapport weer naar haar toe en legde nog eens geduldig uit waarom het er stond zoals het er stond. Ze schoof het rapport weer driftig terug. Het advies werd nog ettelijke keren heen en weer geschoven. Het eindresultaat was uiteraard dat de inhoud onveranderd is gebleven. De minister was woedend.

[...]

In belangrijke documenten worden de adviezen van de commissie opzettelijk verkeerd geciteerd. De belangrijkste misleiding was wel in de nieuwe Milieu Effect Rapportage (MER) voor Schiphol, een sleuteldocument in het beslissingstraject. Hierin werden de bevindingen van de commissie op onbetamelijke wijze verdraaid. Hoewel de commissie onmiddellijk de zaak indringend aan de orde stelde, werd de correctie pas na het beslissende Kamerdebat van oktober 2001 toegezegd. Te laat dus.

Wanneer de commissie vervolgens in haar rol als onafhankelijk adviseur aandacht blijft vragen voor het feit dat de nieuwe wet geenszins overeenkomt met wat politiek beloofd is, dan blijft er maar ÚÚn ding over. Men probeert de voorzitter in diskrediet te brengen:

,,hij heeft het landsbelang niet in het oog, hij begrijpt het politieke proces niet, hij is eigenwijs, hij is ijdel, hij is onbetrouwbaar.''

Er is veel lelijks over mij gezegd, ook via de media. [...]

Er zijn in de afgelopen jaren stapels betaalde adviesrapporten geschreven voor het nieuwe normenstelsel van Schiphol. [...] Het lijkt erop dat ze allemaal opschreven wat de ministeries wilden horen. Dat is zeer verontrustend, want het voorgestelde normenstelsel kende een aantal fundamentele tekortkomingen. Die kun je moeilijk over het hoofd zien. Maar zelfs ons nationale laboratorium voor de luchtvaart liet het afweten. De conclusies van dit laboratorium werden vlak voor de verschijningsdatum van ons rapport in samenwerking met ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zodanig herschreven dat de zwakke plekken in het stelsel verhullend werden geformuleerd. [...]

Uit de talrijke reacties heb ik sterk de indruk gekregen dat wat voor Schiphol geldt, ook van toepassing is op de besluitvorming rond de Betuweroute en andere belangrijke politieke trajecten zoals

het tot stand komen van de taxiwet,

de verzelfstandiging van de NS,

de deregulering van de energiesector en

de schaalvergroting van het onderwijs.

[...]

Adviseurs moeten niet op de stoel van de politiek gaan zitten, en de politiek niet op de stoel van de adviseurs. Politici en deskundigen hebben verschillende verantwoordelijkheden.

Deskundigen moeten ervoor zorgen dat op basis van gegeven politieke doelstellingen (voor Schiphol: een betere bescherming van de burger) feitelijke informatie op tafel komt (voor Schiphol: de werkelijke geluidbelasting rondom de luchthaven) zodat een wetenschappelijk verantwoorde analyse kan worden gemaakt (voor Schiphol: geeft het nieuwe stelsel inderdaad een betere bescherming?). Hieruit volgt dan het uiteindelijke advies.

De politiek kan uiteraard vanuit normatieve overwegingen anders besluiten. Daar moeten adviseurs zich bij neerleggen. Mijn commissie heeft zich dat voortdurend gerealiseerd. Bij Schiphol ging het echter fundamenteel mis omdat de volgorde werd omgekeerd. Het politieke besluit stond al voor het adviesproces vast en de commissie moest daar, hoe dan ook, de argumenten bij verzinnen.

[...]

Guus Berkhout

 

Start Omhoog